舟山群岛行政区划漫谈
说起岛屿，国家规定面积500平方米以上为岛，以下为礁，这可能是为了在《国际海洋法公约》上更有利才这么定的。实际传统上，舟山一带是有土有草为岛，无土无草为礁，有土就会有草。看有没有长草，显然比面积有没有500平方米科学且更具可操作性，也更符合公约上说的“维持人类居住或其本身的经济生活”。
舟山群岛示意图（来自www.zhoushan.cn） |
一、舟山的建制沿革
舟山群岛的的传说，是从“坍东京、涨崇明”开始的。说不知道多古的时候，舟山一带是个繁华的都会，不过在一夕之间，这个都会倾坍了。与此同时，在长江口的北面，崇明岛则涨了出来。这个传说似乎和这一带的地质演变是相符的。也没人知道这个故事从什么时候开始传。只知道传说涉及的舟山和崇明，以及邻近的松江等地，都留传着这个古老的传说。有的说那个古老的东京，是在嵊山外海，下面还有皇宫和宝藏，老人们还传说有外国字。
外国字？我想，也许只是当年来华通商的东西洋番人在墙上涂鸦“到此一游”或“欠我十块”之类。从考古和历史记载方面来看，舟山的历史也仍算悠久。小洋山一带据说很有历史，只是现在他反而成了一个很现代化的海港。
史书上说越王句践擒得吴王夫差后，欲将其流放到“甬东”这个地方。好吧，有人研究说甬东就是舟山。可是夫差最终没有来，他自杀了。场面很悲啊，就一个落魄的君主，竟然宁愿死也不愿意到舟山来。越王后来杀了吴王的太宰伯嚭，不忠之人。在今天宁波舟山一带方言中，“伯嚭”一词已经由人名演变成了一个普通名词，意思是“大话空话胡话”或者形容胡说八道之人。
有些古老的文化和传说是和有历史依据的。岱山的后沙洋，有个石马，当然那个马肯定是在修和被砸之间反复了n的n 次。但那个为什么要立那个石马，则是因为一千四百多年前的隋朝大将陈棱在这里刑马祭海，东征琉球。陈棱在这里杀马祭天七昼夜，我猜应该是隋军在这里避台风，顺便建了一个“刑马栏”。后来清代的张镇洲，征琉球时，也在这里刑马，应该是讨个好彩头吧。
传说么，终究没那么准确，也上不得台面。就好像舟山人给各小岛起名，也是随意的很，有当地风格但也可能不太文雅。舟山有1300多个岛屿，半数以上是以形象命名，尤其以馒头山、笔架山、老鼠山使用频率最高，后在地名普查时，将这几组重名的岛屿进行了更名，更名方法多是增加了一些前缀，如大中小前后等。当然，在没有雅化之前，有些俗的程度足够让卫道之士们咬牙切齿了。比如说笔架山在雅化改名前，就是取自女性生殖器名。有些改名则纯粹是文字游戏了，比如说著名的嵊山，原来叫陈钱山，“陈钱”两字连读就是“嵊”，这个早在民国时期就出现嵊山之名了。
舟山的正式行政建制，是从唐代开元26年（738）开始的，是年置瓮山县为舟山置县之始。瓮山县分为3个乡，乡下设里。三个乡大体是这样的，舟山本岛为富都乡，普陀山以南各岛为安期乡，今岱山嵊泗两县各岛为蓬莱乡。三个乡的格局一直延续到清代光绪26年（1900年）后才被现代的区乡体制取代。
公元771年（唐大历六年）临海人袁晁揭竿起义，连陷浙东诸州县，并一度占领瓮山，瓮山县因此被撤销。到了1073年（北宋熙宁六年），舟山群岛设立为昌国县。这是王安石在鄞州任县令时请设的。1278年（元至元十五年）因“海道险要”、“户口倍增”升县为州，名昌国州。此时，舟山有居民22600余户，126000余人。民间传说宋高宗赵构未登基前曾经避难舟山，得一村姑相救，并允诺娶其为妃。后皇帝果然如约来迎娶，但是村姑却不甩他。这时候赵构皇帝还算是开明的，不但没有生气，反而爱屋及乌，从此特许舟山的姑娘出嫁，可以使用“半副銮驾”迎亲。直到解放前，只要条件许可，年轻女子出嫁，总是凤冠霞帔，大红花轿，且有半副銮驾在前导引。
明代的舟山是倒霉的。朱洪武颁布禁海令，使舟山大部分居民都内迁大陆，州县尽废，海防中空。原设于舟山的昌国州先改为卫所，马上又迁到浙江大陆的象山县，就是后来的昌国镇，2002年那个镇被合并入石浦镇。明代大部分时期，舟山成为世界海商和海盗的天堂，以葡萄牙人为首的海商集团，在今天佛渡岛一带兴建双屿港，并建市政厅。双屿港是当时远东国际贸易中心，但后被明儒士集团的朱纨捣毁。海商的贸易据点，也一路辗转南转至月港、大员，最后落脚澳门。
台湾明郑集团降清后，舟山于康熙27年（1688）建定海县。道光21年（1841）定海县升直隶厅，这是因为被英国人发动的鸦片战争吓屎了。英国人在舟山四处活动，搜集情报。还给所有的象样点的岛屿、水道、礁石、港湾都重新进行了命名。大部分名字今天都没有被沿用，但是英国人命名的几组“列岛”，则大部分都被沿用了下来，只是有音译和意译的区别而已。这是因为中国人原来并没有“列岛”这个概念。这些沿用的名字，包括火山列岛（Volcano）、崎岖列岛（初译乱形列岛）、马鞍列岛等。特别提一下还有一个很革命的“无产列岛”，就是现在浙江省领土最东端的海礁。另外在清朝初年，舟山群岛北部的几个岛屿，在江浙分洋时被划入了两江总督的辖区。这就是后来苏属嵊泗列岛的由来，其中大黄龙岛被分属两省，南港属浙江省，北港属江苏省。
民国元年（1912年）废厅改县复为定海县。1949年内战时期，国民政府败往台湾途中，大陆军政力量曾从舟山过渡。1949年，定海县北部的岱山、衢山、大小长涂、秀山、长白、大洋山、东极等区岛从定海县分出，新设滃洲县，县政府驻高亭。原苏属部分也从崇明县分出，设立嵊泗县。1950年5月，解放军进入舟山群岛，滃洲县和嵊泗县均被撤销（嵊泗1951年复县，并在1953年重新划入浙江省）。
1953年，舟山群岛新设舟山专区，并将定海县一分为三，即为定海县、普陀县、岱山县，包括从江苏省划入的嵊泗县，共四县。1954年象山县自宁波专区划入，但在1958年转划归台州专区。1959年撤定海、普陀、岱山、嵊泗县，合并成立舟山县，舟山专区仅辖舟山1县。1960年1月4日，舟山专区撤消，舟山县改属宁波专区。同年11月，所属嵊泗人民公社划归上海市。1962年5月重新设立舟山专区，并撤销舟山县，改分为定海、普陀、岱山、大衢、嵊泗（自上海归还后设县）5县。1964年大衢县撤销，其辖区分别划归岱山、嵊泗2县。1967年3月起舟山专区改称舟山地区。1987年1月，经国务院批准，撤销舟山地区和定海、普陀2县，成立舟山市，辖2区（定海区、普陀区）2县（岱山县、嵊泗县），实行以市领导区、县新体制。
二、县志时代的舟山市5000人以上的主要城镇
这里所说的城镇，是依地理和统计上所指的大型居民点。这里所列的，是1980/1990年代四区县“地名志”中记载的数据。经过20多年的发展，强者弥强，弱者OUT。定海和沈家门受地理所限，已经越过小山岭开辟新的居民区。现在，东港开发区和平阳浦-勾山，虽然和沈家门地理上独立，但在城市功能上却是一体的。盐仓一带则是定海越过西面晓峰岭的延伸，临城新区在目前仍旧是定海的一个卫星镇，当然他的目标应该是为促进定海和沈家门两个城区的一体化。
从这个表来看，舟山的大型居民点，主要是两种类型，一是政治中心，二是渔业中心。渔民在解放后全部上岸实行集中定居，所以渔业镇人口多的不少。上表中，除大展外，其他城镇全部临海有港。沈家门、嵊山都是名扬沿海各省的渔港。大展是同时期舟山市最大的农业集镇，也是当时5000人以上集镇中唯一一个上榜的不沿海的集镇。由此可见，渔业在舟山的地位有多么重要。
上表中，定海、东沙、南港、大展的人口数字，为各地名志明确给出，其他的为加总。这只是一个参考，时隔多年，也不确定当年哪些该加哪些不该加。大体上加与不加，是根据《地名志》上的记载而来。比如沥港镇下记载有“街区位于平倭村和沥港村内”，所以就把沥、平2村算在镇区中，又看到该镇镇区的道路名下有一条“沥观路”，是涉及到观前村的，根据其它资料来看观前村和沥港镇区的房子也是连片，所以也算到了观前村（除礁安自然村）。又比如白泉的白泉村和繁强村，显然都在镇区内，且都有公共设施。岭下池位于镇区北部，但是该自然村写的是西、南为田畈，那就认为不连了。于是更东的2个自然村也全部不统计了。同时也有参考google earth，看屋顶判断房子是80年代，还是21世纪盖的。
舟山市政区图（蓝梦舟绘制） |
1990年代初期以前，沈家门一直是舟山第一大城镇，超过历史政治中心定海。定海和沈家门都已经把各自的沿海小平原填满了，所以也才会有临城新区（新市政府驻地）的出现。现在，临城新区和沈家门的平阳浦片区比较接近，勉强可以算连成片。但是定海和临城新区，还是比较远的。而且中间很多是山地丘陵，没有临城平原那么大。
记得“实在”还是“枭雄一世”曾经在方舆论坛发过浙江全部主要城镇的GE地图。印象中，他还发了六横岛上的峧头和台门两个城镇。但是这两个城镇，无论在地名志时代，还是现在，都太小了，根本无法和其他城镇相提并论。原因是，作为六横这个大岛的中心，峧头却是一个农业镇，又不靠海，所以城镇一直不能和岛斗、沥港这些传统渔港比较。台门我后来才知道，原来是1980年代新建的渔港，是1986年礁潭乡政府移到这里才改设的台门镇，所以基础比较薄弱。
另外，马岙镇、白泉镇、泥峙镇由于工贸发达，其镇区规模后来有较大发展，可能目前有超过5千人。
三、舟山的主要乡镇
舟山群岛第一大岛为舟山本岛，舟山市政府、定海区政府、普陀区政府都在这里。本岛面积大，耕地多，所以农业人口比重较高。相反，越小的岛屿，渔业人口的比重则越高，所以小岛乡镇几乎都是渔业为主。
舟山本岛所设乡镇较多，其中西部6个街道办事处和7个乡镇属于定海区管辖，东部4个街道办事处属于普陀区管辖。在清末民国时期，本岛各街庄习惯上以定海县城关为界分为东乡和西乡，白泉及以东属于东乡，西乡以岑港本庄为中心。1907年，西乡八庄曾发生民变，事情由反对庄书盘剥开始，演化为乡民绑架定海厅同知钱增勋的两个儿子和学董、定海厅署哨官一干人等为人质要求交换被政府逮捕的武生徐仁依。
岱山岛和泗礁岛分别为岱山县政府和嵊泗县政府驻地，有理由相信是为了看起来更像一个县，这两个岛分别设立了4个乡镇和2个乡镇。此外，在经历了几轮乡镇合并后，今天除了区县政府所在的3个岛外，舟山再没有其他岛屿上同时设立有多个乡镇政府，包括人口和面积都超过泗礁岛的六横岛和衢山岛。
定海区和普陀区的街道办事处合并计算，则舟山市总人口3万以上的市镇名单如下表。
表中，定海、普陀是区政府驻地，临城新区是舟山市政府驻地，被视为舟山市城区的组成部分。高亭镇和菜园镇分别为岱山县和嵊泗县的驻地。
六横镇、衢山镇、金塘镇，为一岛一镇，是群岛内的大岛，他们享受副县级待遇，其实所谓的副县级待遇，就是挂个牌，然后镇长高配副县而已。六横镇、衢山镇、白泉镇是省级重点中心镇，当然这肯定也是浙江省为了平衡区域分布，给舟山市的3个保障名额。
六横镇和衢山镇的确是海岛大镇，其规模甚至超过长岛县、南澳县等海岛县。尤其是衢山镇在历史上曾经单设大衢县，而且其文化和岱山本岛有较大差异，虽然设县只有短短2年，并且还是半个世纪以前的事情，但是仍有相当多的衢山人相信如果大衢县保留下来的话，会比现在繁荣很多。大衢县存县期间，他的管辖范围除了现在的衢山镇外，还包括现属嵊泗县的大洋山等地。
四、渔农村新型社区
这个，可能真的舟山特色了。简单说呢，就是在农村建立的社区管理组织。但是，这绝对不是跟其他地方那样简单的小村并大村，然后在大村名字上加个社区，类似“小A村村民委员会”，“小B村村民委员会”，合并为“大AB社区村民委员会”。
舟山不一样，社区和村是两个机构，如果一社区一村，那么可能是社区和村一套班子，牌子还是要各自挂。于是舟山的一个村办公大楼门前，可能会同时悬挂“党支部”、“社区管理委员会”、“村民委员会”和“村民经济合作社”四块牌子。他们的性质和职能是不一样，党支部代表共产党的基层组织，社区管理委员会行使地方政府委托的社会管理和社会服务职能，村民委员会是村民民意代表机关实行村民自治，村民经济合作社负责管理集体财产。四个机构中，两两之间，都有可能是一套班子，但又都不必然是，甚至辖区范围都是不同的。
定海区大部分农村社区，“党支部”、“社区管理委员会”、“村民委员会”和“村民经济合作社”是合一的。
在一些渔农村混居社区，通常渔民和农民会分别组织村民经济合作社。在以前，村民委员会和村民经济合作社是合一的。但自从建立了“社区管理委员会”后，情况就变得复杂，一般情况是一个社区管理委员会下，保留多个村民经济合作社（尤其是渔业社和农业社不合并），但是村民委员会既有可能与村民经济合作社保持一致，也有可能与社区管理委员会保持一致。
自从社区管理委员会这一机构自2005年开始出现以来，舟山市就没有打算强行推广一种模式。在定海区，一社区一村的模式被广泛采用，但在普陀区的六横镇、桃花镇，岱山县的衢山镇等地，一社区多村被大量保留，据说是为了试点用。实际上也没人知道到底哪种模式好，索性都试试看。在高亭镇、一社区一村和一社区多村同时存在。
从总的方向来看，应该是“一社区一村一合作社”是个大趋势。但在一些以农业为主的渔农业混合的乡镇，全镇少数的渔业人口则可能在这之外，单组一个渔业经济合作社。后者如岱山县的东沙镇、岱东镇。
下面以高亭镇为例说明在城区、城中村和农村地区，建制的不同和复杂情况。
在同一个社区，将人口按照产业属性划入不同的村民委员会管辖，是毛泽东时代的遗留，这种划分人为的造成了社区的割裂。1990年以后，重新合并的尝试一度存在，比如官山一村（渔）和官山二村（农）在2005年实现了合并。不过村民委员会好并，村民经济合作社则不好合并。每个村的村民都会仔细思考合并给村集体资产可能带来的利弊。
当初分割时，农村拥有耕地，渔村拥有海域，所以渔村没有土地。这种情况的影响是，渔村人比农村有钱，但农村的集体资产比渔村有钱。很显然，拆迁一定对农村更有利。结果就是，地处城郊结合部的渔农村，合并相当困难。比如南峰社区的南峰村（渔）和黄官泥岙村（农），南峰村有约3千人，黄官泥岙村不足1千人但是地盘大且居全社区的中间。南峰村认为合并后村委会如果搬迁到黄官泥岙村生活不方便，黄官泥岙村更担心合并后被分地产，因为岱山县政府用地早已经延伸到南峰社区。
五、未来行政区划调整建议
首先说乡镇合并。舟山在1992年和2001年两次乡镇合并以后，后来就只有泥峙镇并入东沙镇，佛渡乡并入六横镇这么2例。接下来非要合并也不是没有，舟山大部分乡镇人口都不多这是事实。问题是，本岛的乡镇，都差不多，像干览镇、马岙镇、小沙镇3镇，真要是合并，怕谁也不服气。
四大非县城驻地镇中，大概只有白泉镇还可以吞并北蝉乡，其他已经到顶了。要是按照1992年以前的区公所来看，那么登步乡、蚂蚁岛乡可以并入桃花镇，白沙乡可以并入朱家尖街道。蚂蚁岛乡和白沙乡都已经实现“一乡一社区一村”了。
如果把不是非要保持县城所在岛2个乡镇格局，那么五龙乡早可以撤了并入菜园镇。枸杞岛和嵊山通大桥，可以考虑两乡镇合并。花鸟的人口只1千，但到底并入菜园镇还是嵊山镇需要评估一下。
个人还是比较关心六横和衢山2个大岛。在舟山成为国家级新区后，我总想应该想办法促进这两个大岛的发展，帮助这两个岛屿的人口增长。最好让这两个大镇正式成为副县级镇，有一整套独立的行政部门。
定海到沈家门一线的人口未来肯定会有较大增长，尤其是临城新区，他必须增长，否则堂堂国家级新区就丢人了。所以如果发展良好，十年内，临城街道应该分设多个街道才好。
还有就是关于岱山县城会不会设立街道办事处的问题。现在浙江省的形势是大家都在设，连丽水地区都普及了。这么看起来，岱山县城设立2个街道应该是没有问题。就是未来在东部竹屿新区新设一个竹屿街道。如果非要撤一建一，那么可以把岱东镇移到竹屿街道来。反正岱东人不少在这里买房子。或者把岱西镇并入东沙镇。
当然，所谓的未来建议，都是我瞎掰的，继续推进城乡社区建设才是我真正关心的。
原文刊于《方舆》2012年第4期，原题目为《舟山群岛行政区划漫谈》，作者署名为方舆论坛 Keating，版权归作者所有，特此声明。
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